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建立新時期能源領域國有資本投資體制
作者: 日期:2020/9/12 17:24:28 出處:中國煤炭報 點擊:

國企改革是我國能源管理體制變革中的重要一環。本輪改革是在我國經濟增速換擋、環保壓力加大、能源革命的大背景下,以及國企改革總體思路的大框架下進行的。改革的核心是要優化布局、提升效率、激發活力,改革的重點是建立起新時期能源領域國有資本投資體制。

穩步推進的新一輪能源國企改革

2013年11月,黨的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》,翻開了本輪能源國企改革的嶄新一頁。2015年8月,中共中央、國務院聯合印發《關于深化國有企業改革的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)。在《指導意見》的大頂層框架下,關于國企改革的相關政策密集出臺,形成了較為完整的新一輪國企改革“1+N”政策體系。“1”是指《指導意見》,是總體思路。“N”項政策主要包含黨的領導、國資管理體制、混合所有制、國企分類、現代企業制度、監督、歷史遺留問題等幾大重點領域。能源國企改革在此框架下穩步推進。

一是重點實施“十項改革試點”。十項試點工作力爭通過試點形成好的經驗,起到“以點帶面、以點串線”的作用。二是聚焦主業。能源國企在明確主營業務的基礎上,不同程度地開展了非主業剝離工作。三是推動總部職能改革。央屬能源國企總部職能改革目前已基本完成。地方能源國企的相關改革工作也已相繼展開。四是推進合并重組。神華集團與國電集團重組為國家能源投資集團,多個地方能源國企也開展了實質性的合并重組工作。五是化解煤炭行業過剩產能。目前,煤炭央企均已完成2016年和2017年的“去產能”目標,國投和保利集團已將煤炭業務劃撥中煤集團。除了中央煤炭企業外,地方國有煤炭企業也積極落實“去產能”工作,均完成了2016年和2017年的“去產能”目標。

重點是提升投資效率 關鍵是做強國企

關于能源國企改革有兩點總結。

一是新一輪能源國企改革的重點是提升國有資本在能源領域的投資效率。改革的內容包括三個層面:第一個層面是相關政府部門的國企監管職責和相互關系將會優化設計;第二個層面是與之相適應的國企內部改革將會深化推進;第三個層面是政府將向國企授予一定的管理和投資權力,即相應的“授權”和“放權”。具體到能源國企就是要通過國有資本在重要領域、優勢領域、特殊領域的“進”和“保”,以及在低效領域的“退”,優化國有資本在能源行業的布局,提高對出資人的資本回報。

在國有資本管理體制改革的大制度框架下,能源國企開展了改組國有資本投資公司、建立與新的管理體制相適應的現代企業制度和內部機制、開展混合所有制改革等一系列的內部改革。能源國企是否改組為國有資本投資公司,需要根據具體情況而定。不論是定位為國有資本投資公司,還是定位為產業集團,能源國企的內部體制和機制都要根據新的國資管理體制進行相應改革。原因就在于,國有資本管理體制改革的目標是提高國有資本的投資回報。

二是能源國企做強做優做大的關鍵是做強。一方面,能源國企肩負著保供的社會責任。另一方面,能源國企由于員工總數龐大,所在地區往往是“因能源而生”,因此還肩負著穩定員工就業和促進地區產業結構調整的社會責任。而且經過多年的發展,能源國企擁有較好的產業基礎,具備了做強做優做大的基本條件。

能源國企歷史負擔重、債務利息偏高、資源運營能力不強、利潤率較低等問題普遍存在。因此,本輪能源國企改革的關鍵是要在做大的基礎上,優化業務、人員、資產、資本等內部結構,強化管理、運營、投資等內部能力。能源國企通過優化和強化,可以充分發揮規模和產業優勢,逐步發展成為具有國際競爭力的一流能源企業。

未來攻堅需要制度性創新與突破

關于能源國企改革,有四點建議。

一是突破國有資本退出無效、低效能源資產的制度障礙。能源國企大多開展了多元化經營,不同程度存在無效、低效資產。對于這部分資產,能源國企可以通過國有資本退出的方式“止損”。但是,此項工作難度較大,主要是“人向何處去”“債該如何還”和“資產難保值”。目前看,員工分流和安置問題可以通過多種渠道解決,但債務處置很難實質性解決,或是長期擱置,或是轉為了無效、低效資產運營主體母公司的債務負擔。這其中涉及銀行的債務結構,而且關于資產的市場化估值也很難實現。相關制度障礙長期存在,亟需突破。

二是加速電力體制改革和石油天然氣體制改革進程。兩項改革與能源國企改革密不可分,涉及部分業務領域的放開。進展緩慢主要源于三個方面:一是市場放開后對能源安全供應的影響,二是打破現有利益格局對傳統企業的影響,三是我國市場體系仍需要不斷健全。相關改革需要政府的決心,同樣需要頂層方案。

三是提升能源國企投資管理能力。能源國企不僅僅是缺少資本投資的人力資源和經驗積累,相應的內部管理體系也不到位。組織架構可以逐步建立和優化,難度大的是機制改革。釋放能源國企的活力是提升運營效率的重要保障。內部的機制改革與大的體制改革相輔相成,在國有資本管理體制改革還沒有完全到位的情況下,包括能源國企在內的國企機制改革也很難到位。這其中涉及國資管理部門的職責界定、相關政府部門的分工設置以及政府對國企的授權與放權等問題,需要開展創新性突破。

四是深化混合所有制改革。能源國企的混合所有制改革試點主要是二級、三級的非核心業務的子公司,在更大范圍內鋪開的難度很大。這次的混合所有制改革主要是指國有資本向社會資本開放,強調的是國有與民營的混合。這類混合不是簡單的股權加減,需要不同的治理機制相互融合。民企不一定能夠接受國企的國有資本管理體制和機制,國企也不一定能夠適應民企的管理方式,體制的融合是最大的障礙。此外,混合所有制改革存在向民營資本開放什么業務和國有資產如何評估定價的難題。民企看中的業務未必開放,需要引入民資的業務未必具有吸引力,基于國有資產保值增值而定的資產價格很可能會高于民資的預期。這些都是現實難題。能源國企在混合所有制改革過程中也在不斷探索,取得了一些實踐經驗,但仍然需要進一步深化。


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